การปกครองส่วนท้องถิ่นไทย ทำไมไม่พัฒนา

ตอนนี้ท่ามกลางบรรยากาศการเมืองที่ร้อนระอุและประเด็นการเรียกร้องประชาธิปไตยในประเทศไทย มีประเด็น หนึ่งที่หลายคนอาจไม่ได้ให้ความสำคัญเทียบเท่า แต่ก็ยังมีการถูกหยิบยกมาพูดถึงเป็นหนึ่งในประเด็นของการแก้ไขรัฐธรรมนูญอยู่ไม่น้อยในกลุ่มเยาวชนปลดเเอก,สามนิ้ว,กลุ่มนักวิชาการและนักเรียนนักศึกษา นั้นคือเรื่องของการปกครองส่วนท้องถิ่น หรือการกระจายอำนาจ 

 เรานั้นไม่อาจปฏิเสธได้เลยว่า รัฐไทยนับตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 เป็นต้นมา มุ่งเน้นในการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางอย่างต่อเนื่อง นอกจากการรวมศูนย์อำนาจการปกครองเข้าสู่ส่วนกลางแล้ว ก็ยังรวมศูนย์อำนาจในด้านอื่นด้วย ไม่ว่าจะเป็นด้านการศึกษา วัฒนธรรม การศาสนา เศรษฐกิจ ในประเด็นเรื่องของการรวมศูนย์อำนาจนั้นเอง ทำให้การที่จะเกิดประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่นถูกจำกัดอำนาจมากกว่าการส่งเสริม ทำให้ขาดการมีบทบาทตอบสนองอย่างคึกคักจากเบื้องล่าง

 เรื่องนี้มีความสำคัญเนื่องจากมันเป็นข้อจำกัดของระบบราชการ ที่ทำให้ระบบราชการเองนั้นไม่สามารถตอบสนองต่อปัญหาใหม่ๆได้ ประกอบกับความต้องการของประชาชนที่มีหลากหลายและปัญหาที่ซับซ้อนมากขึ้น บวกกับกระแสความสำคัญของท้องถิ่นทั่วโลก ด้วยเหตุการณ์และปัญหาต่างๆที่ผ่านมารวมถึงข้อเสนอปฏิรูปการเมือง ทำให้แนวโน้มของการกระจายอำนาจก่อรูปร่างขึ้น เห็นได้ชัดสุดคือภายหลังเหตุการณ์ พฤษภาทมิฬในปี 2535 (นับตั้งแต่เกิดกระแสรณรงค์เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดขึ้นมา) โดยมีการเน้นย้ำทิศทางของการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง ในลักษณะของการให้ความสำคัญกับการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่น การกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นและความเป็นอิสระของท้องถิ่นในทุกๆมิติที่มากขึ้นเป็นที่ชัดเจน เราได้รู้กันดีว่าการปกครองท้องถิ่นของไทยนั้นเริ่มมีการเปลี่ยนแปลงและถือเป็นจุดพลิกผันขนาดใหญ่ที่เกิดจากผลของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 

ซึ่งจะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญปี 2540 นั้นให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและการปกครองส่วนท้องถิ่นมาก ในช่วงเวลานั้นมันได้ตอบสนองต่อความต้องการของภาคประชาชน ในประเด็นของการเรียกร้องการปกครองตนเองตามแนวทางของประชาธิปไตย 

 

ด้วยปัจจัยจากรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 นี่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างของการปกครองส่วนท้องถิ่นไทยไปมาก และในระหว่างปี 2542 ถึง 2553 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายต่างๆเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นหลายต่อหลายฉบับ จนทำให้สุดท้ายแล้วได้ทำการยกเลิกการเข้ารับดำรงตำแหน่งแบบควบสอง หรือเรียกว่า ใส่หมวกสองใบพร้อมๆกัน ของกลุ่มข้าราชการกระทรวงมหาดไทย ในองค์กรการปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นนายอำเภอ ตลอดจนกำนันผู้ใหญ่บ้านในองค์การบริหารส่วนตำบล ถือว่าเป็นจุดสิ้นสุดของการปกครองท้องถิ่นโดยกระทรวงมหาดไทย 

เรียกได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 นี้ ได้ก้าวเข้าสู่การปกครองท้องถิ่นที่แท้จริงมากยิ่งขึ้นจากฉบับก่อนหน้า ถือเป็นจุดหักเหที่สำคัญ

ตามที่ได้กล่าวไปข้างต้น ในปัจจุบันนั้นประเทศไทยอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 และด้วยบรรยากาศการเมืองที่ร้อนระอุ ท่ามกลางกระเเสการเรียกร้องประชาธิปไตยและการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ประเด็นอย่างการปกครองส่วนท้องถิ่นและการกระจายอำนาจก็มีการหยิบยกมาพูดถึง ซึ่งหากเราสังเกตและพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2560 อย่างละเอียดในหมวด ที่ 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น เราจะพบได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2560 นั้นได้มีการเปลี่ยนแปลงหลักการเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่น ที่แตกต่างออกไป จากฉบับปี 2540อย่างมาก อย่างเช่นประการแรก 

เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบหลักการบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 40 เราจะพบว่า 40 ต้องการจะส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีความเป็นอิสระโดยเน้นการปกครองตนเอง ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น แต่จะเห็นชัดเจนว่าในรัฐธรรมนูญ 2560 นั้นหลักการความเป็นอิสระในการบริหารจัดการตัวเองของท้องถิ่นได้มีกรอบข้อกำหนดที่เพิ่มมากขึ้นมากกว่าของรัฐธรรมนูญปี 40 เช่นในมาตรา249วรรคสองที่มีบัญญัติว่า "การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบใดให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นและความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชากรและพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบประกอบกัน" เราจะสังเกตได้ว่าในรัฐธรรมนูญ 2560 ประเด็นเรื่องของความเป็นอิสระในการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นนั้นมีกรอบความสามารถด้านรายได้และจำนวนความหนาแน่นของประชากรเพิ่มเข้ามาเป็นสำคัญ 

ซึ่งในประเทศไทยปัจจุบันก็ยังไม่มีระบบใดทำการปฏิรูปรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อสร้างรายได้ให้แก่ตนเองได้อย่างสมบูรณ์ดังนั้นในการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญที่มุ่งเน้นไปในด้านความสามารถในรายได้และจำนวนความหนาแน่นของประชากร จึงทำให้หลักการในความเป็นอิสระในการบริหารงานและจัดการตนเองนั้นไม่มีความเป็นอิสระอย่างเต็มที่ 

 

แต่มีประเด็นนึงที่น่าสนใจในรัฐธรรมนูญ 40 นั้นคือ รัฐธรรมนูญ 40 มันมีประเด็นอย่างการเครื่องอำนาจชุมชนท้องถิ่นในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติการให้การยอมรับกลุ่มชาติพันธุ์แล้วก็กลุ่มชุมชนดั้งเดิมในเขตป่าเพื่อให้จะมีสิทธิ์ในการดำรงอยู่ได้โดยสงบ พวกเขานั่นแหละไม่ต้องกังวลว่าจะโดนไล่ โดนจับขังคุกจากเจ้าหน้าที่ป่าไม้แถมยังมีสิทธิ์มีเสียงต่อโครงการต่างๆ ได้ด้วย แต่มันก็มีบริบทในเรื่องของอำนาจที่ไม่มีใครอยากเสียผลประโยชน์ในกำมือ ถึงจะยังไงสุดท้ายกฎหมายป่าไม้ก็ไม่ได้ให้การยอมรับกลุ่มชุมชนเหล่านี้อยู่ดี หน่วยงานรัฐที่จัดการทรัพยากรธรรมชาติอยากเป็นกรมป่าไม้กรมอุทยานแห่งชาติก็ยังบังคับใช้กฎหมายของตัวเองอย่างเคร่งครัด โดยไม่ได้พิจารณาถึงสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญเพราะอาจเพียงว่าพระราชบัญญัติในรัฐธรรมนูญไม่มีผลบังคับใช้เพราะไม่มีกฎหมายลูกรองรับ 

 

ซึ่งหากมองจริงๆแล้วรัฐธรรมนูญ 2540 หรือรัฐธรรมนูญ 2560 ถึงจะเห็นชัดเจนว่า ของปี 40 มีการกระจายอำจายมากกว่า แต่ในทางปฏิบัติเอาเข้าจริงๆ ก็แทบไม่ต่างกัน ถ้ายกตัวอย่าง ก็มีกรณีอย่าง เช่น ป่าบางกลอย 

 

ป่าบางกลอยก็เป็นตัวอย่างที่เห็นชัดเจน กรณีของความขัดแย้งระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐกรมอุทยานแห่งชาติสัตว์ป่าและพันธุ์พืชกับคนชุมชนท้องถิ่นอย่างกะเหรี่ยงบ้านโป่งลึก-บางกลอย 

 

ประการต่อมานั้นคือ ในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 250 วรรคหนึ่ง ได้มีการบัญญัติไว้ว่า " องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดการทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนรวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ" ซึ่งการบัญญัติหลักการในลักษณะดังกล่าวนี้แสดงให้เห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีหน้าที่ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้ก่อน แต่ในความเป็นจริงแล้วหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดเป็นอำนาจหน้าที่ของข้าราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคอื่นแล้ว ซึ่งในบัญญัติโดยใช้ถ้อยคำในลักษณะดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจจัดการบริการ สาธารณะ และกิจกรรมสาธารณะได้นั้น รัฐจะต้องเป็นผู้กำหนดหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก่อน ด้วยหลักการดังกล่าวจึงเป็นการจำกัดขอบเขตอำนาจและความเป็นอิสระในการปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งในการแก้ไขปัญหาในแต่ละท้องถิ่นก็มีลักษณะที่แตกต่างกันออกไป ดังนั้นมองว่าหากรัฐเป็นผู้กำหนดหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการและแก้ปัญหาของตนเองได้อย่างไม่ถูกจุด 

 

เราเห็นได้ชัดเจนว่า การเมืองไทยในบริบทของการปกครองส่วนท้องถิ่นและการจายอำนาจถึงจะมีความสำคัญและกล่าวถึงในรัฐธรรมนูญแต่ก็ยังกรอบและข้อจำกัดที่ทำให้ การปกครองส่วนท้องถิ่นและการกระจายอำนาจยังไม่สามารถทำได้อย่างเต็มที่ เรานั้นไม่สามารถพิจารณาความเป็นไปได้ของการปกครองท้องถิ่นในอนาคตได้ แต่สิ่งที่เกิดขึ้นกับท้องถิ่นไทยในรัฐธรรมนูญในหลายฉบับที่ผ่านมา ก็เป็นไปในทิศทางที่ทั้งดีขึ้นและลดลง แต่อย่างน้อยในช่วงเวลาที่ผ่านมาและปัญหาการเมืองในปัจจุบัน ก็ถือว่าเป็นบทเรียนและตัวอย่างที่ชัดเจนแก่เหล่าประชาชน เพื่อใช้เป็นการเรียนรู้และเรียกร้อง แสดงความคิดเห็น กระบวนการเคลื่อนไหวในเรื่องของการกระจายอำนาจและการปกครองส่วนท้องถิ่น ในการเมืองภาคประชาชน เพื่อให้เป็นการเปิดพื้นที่ทางการเมืองได้เรียนรู้ เข้าใจและต่อรองกับภาครัฐต่อไปได้ สุดท้ายการเมืองจะเข็มเเข็งได้ก็ต้องเริ่มจากส่วนเล็กๆอย่างคนในท้องถิ่นนั่นเอง